Une guerre européenne contre l’asile – Jean-Pierre Alaux – Gisti

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New York, le 11 mai 2015, réunion du Conseil de sécurité des Nations unies en vue de l’approbation d’un plan européen d’intervention militaire contre les passeurs de Libye [1] ; Bruxelles, le 13 mai 2015, l’Union européenne rend public un « agenda européen en matière de migration » [2] ; et puis, à l’échelon français, une réforme de la réglementation relative à l’asile en cours de discussion devant le Parlement. Jamais peut-être la question de la protection des personnes persécutées n’avait occupé autant de scènes politiques à la fois.

À New York, l’Union européenne veut que le Conseil de sécurité de l’ONU donne le feu vert à ses prochaines opérations militaires contre les passeurs opérant depuis la Libye. Pour le convaincre, sa Haute Représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Federica Mogherini, doit démontrer que leurs trafics mettent à mal la paix internationale. Il faudra, au Conseil, se contenter de l’affirmation sommaire selon laquelle « les réseaux de migrants [et non de passeurs] ont des liens avec les activités terroristes, qu’ils financent dans certains cas, exacerbant ainsi l’instabilité dans une région […] déjà assez instable [le Proche-Orient et l’Afrique du Nord] ». Et puis, pour conférer un peu de légitimité à sa demande, il revient à Mme Mogherini de présenter l’Union européenne comme irréprochable en matière de respect de ses obligations internationales. Sa longue contemplation des naufrages en Méditerranée comme sa réticence à accueillir en nombre conséquent des victimes de crises majeures, à commencer par celles de Syrie et d’Irak, ne lui facilitent pas la tâche. Qu’à cela ne tienne. Faute de pouvoir se prévaloir d’un passé vertueux, Mme Mogherini demande au Conseil de sécurité de croire que l’Europe « est enfin prête à assumer ses responsabilités en sauvant des vies, en accueillant des réfugiés », reconnaissant que « cela n’a pas toujours été le cas ».

Au secrétariat général de l’ONU, on éprouve manifestement quelques difficultés à comprendre la position européenne. Aux yeux de Peter Sutherland, représentant spécial du Secrétaire général pour les migrations internationales, « une stratégie efficace pour faire face à la crise, y compris dans le cadre d’un projet de résolution du Conseil de sécurité, commence […] par la nécessité immédiate de sauver des vies ». Sous-entendu, la guerre aux passeurs est secondaire. Or, observe-t-il, « jusqu’à ce que 900 personnes trouvent la mort au cours d’un seul week-end, en avril dernier [3], la communauté internationale était largement absente de la Méditerranée. La responsabilité de sauver des vies a dû être assumée principalement par la marine italienne ». Et de s’interroger sur les solutions qui, tout en évitant aux personnes migrantes de mettre leur vie en danger par des traversées périlleuses de la mer, couperaient l’herbe sous les pieds des passeurs. « Que faut-il faire ? », s’interroge M. Sutherland. « La réinstallation des réfugiés et d’autres formes d’admission humanitaire constituent les moyens les plus sûrs et les plus organisés dont nous disposions pour fournir une protection. Ce sont des outils sous-utilisés. […] Seule la moitié des 28 États membres de l’UE sont des pays de réinstallation. » Et de poursuivre : « Nous devons offrir d’autres options aux demandeurs d’asile : des visas humanitaires, le statut de protection temporaire et des visas à court terme. […] Nous pourrions offrir des visas de travail, des visas saisonniers et des visas de migration circulaire. Le regroupement familial est un autre droit très important qui doit être activement promu. Nous avons à peine déployé ces outils qui permettent de sauver des vies. Nous devons mettre en place des moyens sûrs pour permettre aux demandeurs d’asile de recourir à ces voies légales. »

En toute logique, l’approbation par le Conseil de sécurité du plan de l’Union européenne devrait avoir pour condition une révision complète de la politique migratoire des Vingt-Huit puisqu’il a été acté que la fermeture des frontières de l’UE est responsable de la noyade de milliers de personnes en Méditerranée dans la mesure où elle les a livrées à des passeurs, lesquels les ont souvent exposées à la mort pour tirer le meilleur profit du marché ainsi créé. D’où les engagements, le 11 mai à New York, de la Haute Représentante de l’UE : « Dans deux jours, […] la Commission européenne présentera un nouveau programme européen en matière de migration, qui proposera tant des solutions aux problèmes immédiats que des moyens de mieux gérer les migrations sous tous leurs aspects à plus long terme […]. Nous proposerons […] de renforcer les possibilités d’entrer légalement en Europe ». Dont acte.

De fait, deux jours plus tard, à Bruxelles, la Commission a présenté son « agenda européen en matière de migration ». Pure opération de séduction du Conseil de sécurité ou bien réforme en profondeur, c’est-à-dire large ouverture des frontières aux victimes de crises majeures, comme en Afghanistan, en Érythrée, en Irak, au Soudan ou en Syrie ?

Force est de constater que, pour l’essentiel, l’Europe va continuer à maintenir ses frontières à peu près fermées, et à entretenir ainsi les conditions qui font la prospérité des passeurs. Que contient, en effet, de « révolutionnaire » l’« agenda européen en matière de migration » annoncé en fanfare par la Commission ? En matière d’ouverture des frontières aux personnes présumées persécutées, deux pauvres petites mesurettes présentées comme les indices d’un changement radical : l’acceptation par l’Europe de la réinstallation de 20 000 personnes déjà réfugiées au Proche-Orient et leur ventilation dans ses pays membres sur la base d’une clef de répartition fondée sur le niveau de vie de ces pays et leur effort respectif en matière d’asile. Et puis, à l’aide de la même clef, un « mécanisme temporaire de répartition » permis par l’article 78, paragraphe 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) [4] pour « aider les États membres confrontés à un afflux soudain de migrants ». Les Vingt-Huit se répartiraient les personnes migrantes qui, malgré les opérations militaires contre les passeurs, réussiraient dans l’avenir à franchir clandestinement les frontières européennes. Autant dire peu de monde si la guerre aux trafiquants de l’Union européenne porte les fruits qu’elle en attend.

Même promesse en trompe-l’œil dans le domaine humanitaire. L’Union européenne assure sa détermination à tripler son financement des secours en mer. Mais secourir qui si les passeurs sont effectivement neutralisés par les coups de ses armées ? Tout le « génie » de l’agenda tient au fait que ses mesures positives n’interviendront qu’après les interventions militaires, c’est-à-dire dans un contexte de pression migratoire que la Commission espère réduire par l’anéantissement du principal véhicule des personnes en mouvement.
Interdire les mouvements migratoires spontanés

Car, au fond, l’Union européenne cherche à interdire aussi complètement que possible les mouvements spontanés des personnes migrantes vers son territoire, qu’elles fuient des persécutions ou la misère, par une politique impériale de la canonnière sans précédent, si possible avec l’aval de l’ONU, en Libye pour commencer. Rien ne dit qu’il ne s’agit pas là d’une expérimentation appelée à servir de modèle à d’autres interventions belliqueuses partout où des mouvements migratoires d’ampleur se feront jour sous l’effet de turbulences diverses : crises meurtrières, situations d’arbitraire et de violences, drames sanitaires, catastrophes « naturelles » ou dégradations climatiques [5].

Derrière cette posture aussi agressive que dominatrice, il y a la hantise de la liberté de circulation liée à l’exercice du droit d’asile. « Aucun des États contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée », prévoit, dans son article 33, la convention de Genève de 1951 sur les réfugiés. Cette interdiction désarme d’autant plus l’Europe sous la pression migratoire méditerranéenne qu’il est admis qu’une partie majeure des personnes arrivantes sont des réfugiées : « près de la moitié », selon le représentant spécial du Secrétaire général pour les migrations internationales [6] ; « près de 80 % », de l’aveu même du directeur adjoint de l’agence Frontex, Gil Arias-Fernandez [7].

Dans ces conditions, le droit international impose l’accueil inconditionnel de toutes et de tous avant de procéder à l’examen des motifs de leur exil, ce à quoi se refuse l’Union européenne. Aucune des autres mesures déclinées dans l’« agenda européen en matière de migration » n’apporte la moindre innovation dans la politique de l’Union. Elles servent surtout à conférer une apparence civilisée à un programme de déploiement brutal de la force militaire, en apparence contre des passeurs, mais en réalité à l’encontre de migrants et de migrantes dont la liberté de circulation est pourtant garantie par le droit international.

Si, au moins, cette Union européenne prenait une part équitable de la protection des personnes persécutées à l’échelle mondiale. Mais c’est loin d’être le cas. Il aura fallu plusieurs années d’insistance du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) pour qu’elle accepte la réinstallation collective de 20 000 réfugié·e·s du Proche-Orient. Seulement 20 000 alors que, pour s’en tenir à deux pays, le nombre des personnes exilées de Syrie dépasse les 7 millions [8] et que celles d’Irak avoisinent les 2 millions [9], tandis que, dans le monde, il y avait, en 2013, 51,2 millions de personnes déplacées, dont 16,7 millions de réfugié·e·s, protégé·e·s à hauteur de 86 % par des pays en développement [10]. Dans l’Union européenne (23 % du produit intérieur brut mondial, selon le FMI), il n’existe curieusement aucune statistique relative au nombre de ses réfugié·e·s. Il faut donc se contenter des chiffres publiés par le HCR qui comptabilise à l’échelle continentale, Turquie comprise, 435 000 réfugié·e·s (2,6 % des effectifs planétaires) [11]. Face à la réalité de ce déséquilibre mondial, même l’idée d’une répartition plus équitable, interne à l’UE, des nouvelles personnes migrantes arrivées sur le territoire des pays membres les plus exposés suscite l’opposition de certains. Grande-Bretagne, Hongrie, Pologne et France, qui n’expriment aucune réticence à la guerre aux passeurs, ne veulent à aucun prix de ce partage. Dans l’Hexagone, c’est le chef du gouvernement, Manuel Valls, qui, le premier, est monté au front « contre l’instauration de quotas de migrants [12] », bientôt suivi par le ministre de l’intérieur, Bernard Cazeneuve, et même, un peu tardivement, par le président de la République, François Hollande. On avait déjà enregistré l’hostilité du ministre de l’intérieur aux secours en mer de l’opération Mare Nostrum. S’exprimant le 3 septembre 2014 à propos de la situation à Calais, M. Cazeneuve avait prononcé cette phrase terrible : si « l’opération de sauvetage de la marine militaire italienne a permis le sauvetage de nombreux migrants en mer, [elle] a aussi eu pour conséquence de créer des points de fixation des migrants dans le nord de la France [13] ». Autant dire que la disparition des personnes naufragées est avantageuse pour les pays de destination. Plutôt mortes que vives, en quelque sorte. Qu’importent les raisons de la plupart de ces nouvelles arrivées. L’étiquette de banals « migrants » les condamne à être perçus par l’opinion comme d’insupportables intrus mus par des motifs de confort.

Il était prévisible que la moindre idée de partage au sein de l’UE susciterait de fortes oppositions. Nul doute que la Commission le savait aussi, au point qu’il n’est pas absurde d’imaginer que l’idée d’accueil et de répartition de quelques milliers de personnes déjà réfugiées ou récemment arrivées ne vise qu’à séduire le Conseil de sécurité.

L’opposition de la France à toute minime ouverture des frontières européennes et à tout partage du faible supplément de demandes d’asile qu’elle pourrait entraîner n’étonnera personne. Elle est conforme à l’esprit de sa réforme de la réglementation relative à l’asile en cours d’examen devant le Parlement.
En France, une réforme pour dissuader

Qu’attendre d’un gouvernement aussi cynique ? De fait, à la regarder superficiellement, on pourrait considérer que sa réforme concerne exclusivement la procédure du traitement des requêtes de celles et de ceux qui se trouvent déjà en France. Or, il n’en est rien. De son propre aveu, M. Cazeneuve entend « disposer des outils nécessaires pour dissuader des demandes d’asile qui ne relèvent pas d’un besoin de protection ». Dissuader, autrement dit envoyer un message d’avertissement en amont du dépôt des requêtes, dans l’Hexagone certes, mais aussi bien au-delà, dans l’espoir d’un autre contrôle des frontières, celui-là psychologique, contre ce qu’il est convenu d’appeler l’« appel d’air ». Il faut que, de façon plus répulsive encore, l’on sache urbi et orbi que la France est une terre hostile. Or, la demande d’asile, en augmentation dans tous les grands pays de l’UE en 2014, a diminué en France. Les 62 700 demandes de protection enregistrées cette année-là – 10 % des requêtes formées dans l’Union – la placent au quatrième rang, derrière l’Allemagne (202 000), la Suède (81 000) et l’Italie (65 000) [14]. Pas de quoi donc pousser des cris d’orfraie.

Mais, outre une supposée pression quantitative insupportable, le gouvernement invoque aussi « le pourcentage de personnes déboutées […], 76 % en 2013 » et « la présence dans la demande d’asile de certaines nationalités connaissant des taux de rejets supérieurs à 90 % [15] ». S’il est, en effet, exact qu’en 2014, seulement 22 % des personnes requérantes se sont vu octroyer une protection en France [16] (cumul des décisions de première et de deuxième instances), ce taux s’est élevé, la même année dans l’Union européenne, à 45 % pour les seules décisions de première instance [17]. Un tel écart ne laisse aucun doute sur les responsables du grand nombre des personnes déboutées dans l’Hexagone : il est clair que ce sont les critères en vigueur qui induisent le taux d’élimination de 78 %, et non la « médiocrité » de victimes qui, ailleurs dans l’Union, auraient, pour une bonne partie d’entre elles, bénéficié d’une protection.

Dans ces conditions, il est particulièrement indécent de tenter de légitimer la réforme en cours d’élaboration par l’affirmation du caractère abusif de la majorité des demandes. C’est pourtant sur cette base que s’articule la réforme [18]. S’il est vrai que la procédure française s’étale sur une durée excessive (deux ans et plus) qu’il ne serait pas absurde de raccourcir un peu, il ne faudrait pas confondre vitesse et précipitation. Or, le projet de loi tire parti de ce délai pour multiplier les procédures expéditives (il les appelle « accélérées » au lieu de « prioritaires » actuellement) [19]. Là est le cœur de la réforme : d’une part, éliminer après un examen superficiel le maximum des requêtes, voire les radier et, d’autre part, limiter leurs chances en appel, la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) statuant alors promptement (le délai sera fixé par voie réglementaire) à l’aide d’un juge unique au lieu d’une formation collégiale. « Ce n’est pas en martelant comme une évidence jamais étayée d’analyses éclairantes que la plupart des demandeurs d’asile sont de faux réfugiés, qu’on devrait en finir plus vite avec eux en accélérant l’instruction, et le rejet de leur demande, ainsi que leur éloignement, afin qu’ils ne s’incrustent pas, qu’on fait justice à un problème humainement douloureux, et techniquement complexe », tonne Jean-Michel Belorgey, conseiller d’État honoraire et président de section à la CNDA [20].

Mais, comme pour les autres réformes de l’asile qui ont précédé l’actuelle, les notions d’équité et de justice sont étrangères aux préoccupations du gouvernement français, obsédé par l’impératif unique de se débarrasser par tous les moyens des personnes persécutées ou risquant de l’être, avec le vieil espoir, jusque-là en grande partie déçu, que l’affichage de ses taux exceptionnels de rejet produira une perte rêvée d’attractivité de la France.

D’un côté, politique européenne de la canonnière contre les passeurs, crapuleux mais ultimes recours pour échapper au mauvais sort. De l’autre, politique d’écœurement sans scrupule, en France et ailleurs, de celles et de ceux qui forcent, malgré tout, des frontières toujours plus fermées en violation du droit international. Comment les promoteurs d’un monde aussi sordide peuvent-ils continuer à se considérer comme les responsables de « pays des droits de l’Homme » ?

Réformer le règlement «  Dublin  » ?

Ce qui pourrait réellement heurter M. Valls et certains de ses homologues européens, c’est l’usage à terme du concept de «  clefs de répartition  » pour réformer le règlement Dublin 3 [21]. Alors que ce dispositif avait été en théorie conçu pour garantir une distribution harmonieuse des requêtes d’asile au sein de l’UE, il pénalise en réalité les États situés aux frontières extérieures, ceux par lesquels les personnes migrantes pénètrent en Europe par voie terrestre ou maritime, de façon clandestine faute de visa. La Commission observe que «  le système de Dublin ne fonctionne pas comme il devrait. En 2014, souligne-elle, 72 % des demandes d’asile pour l’ensemble de l’UE ont été traitées par cinq États membres  ». Elle prévoit, de ce fait, de «  mettre à profit l’enseignement tiré des mécanismes de relocalisation et de réinstallation  » qui font appel à des clefs de répartition, de façon à éventuellement «  réviser les paramètres juridiques du système de Dublin pour parvenir à une répartition plus équitable des demandeurs d’asile en Europe  » en 2016 [22].

Louable intention si elle ne se limite pas à un équilibrage arithmétique. Car s’il existe, au sein de l’UE, quelques règles communes en matière d’asile sous forme de règlements et de directives, les procédures et les pratiques des Vingt-Huit obéissent à des conceptions très hétérogènes de la protection. Ces différences de traitements entre États membres expliquent d’ailleurs en partie l’allergie des personnes requérantes à l’égard de certains d’entre eux. Outre que toute répartition quantitative plus équitable devrait respecter la volonté des hommes et des femmes en quête de protection, elle devrait aussi s’appuyer sur une harmonisation effective de l’ensemble des critères sur lesquels se fondent les décisions d’octroi ou de rejet. Évidemment, l’ensemble des États bénéficiaires du système Dublin – ceux que ses règles actuelles préservent de la responsabilité de l’examen d’une forte partie des demandes d’asile, à commencer par la France –, sont vent debout contre l’idée-même de cette possible modification.

La loterie de l’asile : le Calaisis en exemple

L’administration française vient d’apporter elle-même la preuve, dans le Calaisis, du caractère artificiel d’une forte partie des refus d’asile. À la mi-mai 2015, un commando discret de l’Office français de protection des réfugiés et apatride (Ofpra) débarque dans les «  jungles  » de Calais, de Norrent-Fontes et de Steenvoorde [23]. Pourquoi ne recherche-t-il que des personnes exilées venues d’Érythrée, indifférent au sort de leurs semblables de Syrie, du Soudan ou d’Afghanistan ? Mystère ou presque. À l’Ofpra, on prétexte qu’Érythréennes et Érythréens ne sollicitent guère l’asile en France, et que donc on cherche à susciter des vocations.

Quand le bouche à oreille apprend à ces personnes généralement présentées comme des accros forcenées de la Grande-Bretagne que, si elles sollicitent leur protection en France, elles l’obtiendront à coup presque sûr en quelques jours et que, le soir-même, elles seront enfin hébergées, la France leur paraît soudain parfaitement acceptable. Et voilà aussitôt balayé le vieux mythe entretenu depuis le temps de Sangatte (1999-2002) par les autorités, selon lequel les personnes exilées dans le Calaisis veulent à tout prix traverser la Manche : Érythréennes et Érythréens se bousculent pour être entendus.

D’ordinaire, l’Ofpra n’accorde aucun crédit à leurs explications. En 2014, l’Office a rejeté 76 % des 235 demandes qui lui avaient été présentées. Après appels devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), le taux des réponses positives aux requêtes érythréennes plafonne à 31 % [24]. À l’échelle européenne, ce taux s’élève à 45,2 % pour les seules décisions de première instance [25]. Mais, là, soudain, sous l’effet peut-être du grand air, à l’occasion de cette procédure très particulière, au milieu des cabanes de planches et de bâches, l’Ofpra se laisse convaincre en quelques instants. Il lui suffit d’avoir la preuve de la nationalité.

Saura-t-on jamais quelle mouche a piqué cette institution en ce mois de mai 2015 ? Le souci de réduire un peu les effectifs des personnes exilées dans la région ? Le besoin de redresser l’image de la France au moment où l’annonce de l’«  agenda européen en matière de migration  » est l’occasion de comparaisons statistiques qui lui sont très défavorables ? Quoi qu’il en soit, on a la confirmation qu’il n’y a pas grande différence en France entre la procédure d’examen des demandes d’asile et la… loterie nationale.

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